1 国际海底采矿规章制定的现状与挑战
国际海底管理局(International Seabed Authority,ISA)作为依照1982年《联合国海洋法公约》和1994年《关于执行<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》成立的管理全球海底“区域”资源的独立国际机构,正处于深海采矿治理的关键历史节点。当前深海采矿规章制定面临多重复杂挑战,各方利益和立场交织碰撞,形成了一种微妙的僵持局面。
1.1 “两年规则”引发的法律与政策僵局
在这一背景下,加拿大金属公司已公开宣布,计划在2025年提交首个商业深海采矿申请,目标瞄准太平洋东北部克拉里昂-克利珀顿区(CCZ)的矿产资源。该公司甚至表示,若觉得ISA程序受阻,可能通过美国国家海洋和大气管理局(NOAA)等国家机构寻求替代性许可途径[2]。这种可能性引发了国际社会对深海采矿治理体系可能碎片化的担忧。
1.2 环境保护与科学认知不足的尖锐矛盾
环保组织和海洋科学家强调,深海是地球上最大的碳储库之一,采矿活动可能干扰海洋固碳能力,进而影响全球气候。2023年政府间气候变化专门委员会(IPCC)的第六次评估报告已明确将深海采矿列为未来影响深海碳封存的潜在风险源。同时,采矿作业产生的沉积物羽流、噪音、震动和光污染,可能对深海生物造成窒息、行为干扰等广泛影响。一项研究发现,单个矿场的工业噪声可能影响半径310英里范围内的海洋生物[4]。
1.3 国际社会的立场分化与博弈
面对深海采矿的潜在收益与风险,国际社会出现了明显的立场分化(表1)。
表1 深海采矿主要利益相关方立场对比Tab.1 Comparison of positions of major stakeholders in deep-sea mining |
| 利益相关方 | 代表国家/组织 | 主要立场 | 核心论点 |
|---|---|---|---|
| 环保倡导方 | 德国、加拿大、智利等37国;绿色和平等组织 | 暂停或禁止开发 | 科学认知不足,风险不可逆,需预防性原则 |
| 资源开发方 | 库克群岛、瑙鲁、挪威等 | 推进负责任开发 | 经济收益重要,资源为“人类共同继承财产” |
| 采矿企业 | 加拿大金属公司(TMC)等 | 尽快启动商业开发 | 满足关键矿产需求,环境影响小于陆地采矿 |
| 科学界 | 海洋研究机构、IPCC等 | 谨慎研究先行 | 生态功能重要但认知有限,需更多研究 |
支持暂停国家:截至2025年7月,已有37个国家公开支持暂停或禁止深海采矿,包括德国、加拿大、智利、法国、哥斯达黎加、墨西哥等。这些国家认为,在科学认知不足、规则缺失的情况下,应遵循预防性原则,暂缓开发 ① 。
资源开发主张国:部分拥有丰富海底资源的太平洋岛国(如库克群岛和瑙鲁)以及挪威等发达国家,则强调深海矿产对其经济发展的重要性。库克群岛代表宣称:“在我们蓝色的太平洋大陆上,深海矿产是我们未来繁荣的财富之基”[5]。
企业利益方:加拿大金属公司等采矿企业主张,相比陆地采矿,深海采矿对环境的影响更小,且可为电动汽车电池提供必需的关键金属,支持全球能源转型[2]。
ISA作为协调各方利益的核心机构,在2024年夏季峰会上虽选举出了新秘书长,但未能就监管框架达成共识,反映出当前协商机制陷入深层次困境。
2 新秘书长卡瓦略的背景与政策转向
2024年8月2日,国际海底管理局在牙买加金斯敦举行的年度夏季峰会上,进行了历史性的秘书长更替。巴西海洋学家莱蒂西亚·卡瓦略(Leticia Carvalho)以79票对34票的优势,战胜寻求第三任期的迈克尔·洛奇(Michael Lodge),当选为首位女性和具有科学家背景的ISA秘书长[5]。这一选举结果反映了成员国对ISA未来发展方向的重要抉择,将对深海采矿治理产生深远影响。
2.1 科学背景与环境治理理念
卡瓦略的职业生涯体现了科学与政策的深度融合。
专业背景:50岁的卡瓦略是训练有素的海洋学家,拥有丰富的海洋环境研究经验[5];
监管实践:曾担任巴西环境监管机构官员[5],熟悉资源开发与环境监管的平衡之道;
国际经验:现任联合国环境规划署(UNEP)官员,具有多边协调和全球环境治理经验[5]。
表2 两任秘书长政策倾向对比Tab.2 Comparison of policy orientations of the two Secretaries General |
| 项目 | 迈克尔·洛奇(前任) | 莱蒂西亚·卡瓦略(新任) |
|---|---|---|
| 专业背景 | 国际法律师 | 海洋学家、环境监管者 |
| 核心立场 | 推进采矿法规制定 | 科学优先、透明决策 |
| 规章制定时间表 | 力争2025年完成 | 承认当前期限不现实 |
| 环境考量 | 承认风险但强调必要性 | 强调生态系统复杂性 需深入研究 |
| 治理风格 | 效率导向 | 包容性、科学主导 |
2.2 对规章制定进程的现实评估
卡瓦略对当前规章制定进程持务实态度,公开质疑现有时间表的可行性。她在接受采访时坦言:“现在需要做大量的工作。逻辑上讲,我可以告诉你,这不太可能在目前设定的截止日期前完成”[5]。这一表态暗示几个关键转变。
时间框架调整:原定2025年中完成采矿法规制定的目标可能延后,因新发现的生态数据(如多金属结核的产氧功能[3])需要进行更多的研究和评估。
决策基础转变:强调规章必须建立在充分科学证据的基础上,而非政治妥协或商业压力。她表示:“ISA在其使命范围内,可以为增加我们对深海生态系统和生物多样性的了解做出重要贡献,从而支持环境影响评估和计划活动的知情决策”。
程序公正性:承诺提高决策过程的透明度,回应成员国对ISA与矿业公司关系过于密切的批评。
2.3 平衡多方诉求的治理方向
卡瓦略面临平衡开发与保护的巨大挑战,其政策方向初现端倪。
科学主导决策:她明确表示将加强ISA的科学研究职能,推动构建更全面的生态基线数据,为决策提供依据[5]。
协调互补机制:在2023年《海洋生物多样性协定》(BBNJ)通过背景下,她强调ISA与其他国际机构的协同作用:“这种协同作用必须通过加强合作与协调来支持,这是BBNJ协议的核心”。
审慎平衡立场:尽管其祖国巴西呼吁暂停深海采矿15年,卡瓦略作为秘书长仍保持中立:“中断或暂停是许多人的立场,但到目前为止,此事尚未列入ISA的议程。”[5]这显示其作为机构领导人的平衡艺术——既尊重科学预警,又保持程序开放性。
卡瓦略的上任象征着ISA治理文化的深刻转变——从法律和商业驱动转向科学主导、以生态为中心的治理范式。这一转变为深海采矿的未来发展注入了重大不确定性,同时也提供了重新平衡经济利益与生态保护的机遇。
3 对海底采矿规章制定及行业未来的影响
卡瓦略的上任恰逢深海采矿治理的关键时刻,她的科学背景与治理理念将对规章制定进程和深海采矿产业发展产生多层次的深远影响。这些影响不仅涉及时间表和技术标准,更触及深海采矿的核心理念和治理哲学。
3.1 规章制定进程的实质性调整
随着卡瓦略就任秘书长(2025年1月正式就职),深海采矿规章制定进程有可能发生一些变化:
时间框架存在延期可能性:卡瓦略上任后曾表示2025年完成规章制定的原定目标可能不太现实[5]。但随着2025年3月ISA理事会第30届第一次会议的召开,理事会会议文件确认了2025年的目标仍是按照2023年7月制定的路线图,完成深海采矿规章的制定;卡瓦略在2025年7月7日开幕的理事会第二次会议开幕式讲话中也重申:“我们必须做好这件事。绝大多数国家都呼吁制定‘强有力、基于科学’的深海采矿规章。”,而且本届理事会第二次会议也有计划在2025年秋季再次召开会议,继续推进规章制定工作。可以看出,ISA完成原定目标的决心很大,但新科学发现(如结核产氧功能)需要评估;256页法规草案尚有数百项修正案待讨论;成员国间分歧深刻,需更多协调时间[2]。因此在2025年增加一次会议的情况下,如果分歧仍不能消除,也不能排除延期的可能,以给予科学研究和政策讨论更充分的空间。
环保标准显著提升:卡瓦略领导下的ISA很可能大幅强化规章中的环境保护条款,她在理事会第二次会议开幕式的讲话中也提到,建立一个强有力、以科学为基础的监管制度与ISA在2023年制定的路线图相一致,包括:环境影响评估(EIA)标准:制定更严格的评估方法和标准,可能要求长期生态监测和更广泛的累积影响评估;区域管理工具(RMAs):建立更具代表性的海洋保护区网络,保护生态敏感区;战略环境评估(SEA):要求在大规模开发前进行区域层面的战略评估,超越单一项目视角[6]。
科学证据成为决策核心:规章制定过程将更加依赖独立科学咨询。卡瓦略表示:“ISA在其使命范围内,实际上可以为增加我们对深海生态系统和生物多样性的了解做出重要贡献”。这预示着规章中的开发门槛、监测要求和保护措施将建立在更坚实的科学基础上,减少政治妥协空间。
3.2 商业深海采矿进程的可能情景
新秘书长的政策取向将直接影响深海采矿的商业化步伐。
企业策略调整压力:采矿企业将面临更高的环境尽职调查要求和更严格的技术标准。TMC首席执行官虽表示“我们喜欢她(卡瓦略)”,但也承认“在ISA正需要人的时候,她可以带来融合”[5],暗示企业对政策环境变化的认知。企业可能需要增加研发投入,开发扰动更小的采集技术,或调整开采区域,避开生态敏感区。
替代性开发路径风险:美国可能绕过ISA建立国内许可程序的风险升高[2]。特朗普政府曾考虑通过行政命令授权国家海洋和大气管理局(NOAA)审查深海采矿申请,建立与ISA并行的许可体系。这种单边行动虽为采矿公司提供替代路径,但会破坏基于规则的全球治理体系,导致“公地悲剧”和国际争端。
3.3 产业生态与替代方案的长期发展
卡瓦略的科学导向治理将重塑整个深海采矿产业生态。
陆地矿产与循环经济提速:规章延迟和环保标准提升将凸显陆地矿产开发和资源循环利用的重要性。国际能源署(IEA)警告的“目前陆地储量远无法满足未来需求”的困境[7]将促使更多投资转向矿山开发、电池回收和技术创新,形成过渡期替代方案。
技术创新的双轨发展:一方面,深海采矿技术将向环境友好型进化,如位于美国加州的非凡金属公司(Impossible Metals)开发的“选择性采集”机器人,可避免沉积物扩散[8]。另一方面,材料科学和替代技术(如钠离子电池、固态电池)研发将加速,降低对钴、镍等深海矿产的依赖。
利益共享机制创新:卡瓦略的科学中立立场可能为“人类共同继承财产”原则注入新内涵。在惠益分享机制上,除了传统的财政分配,更可能强调科学知识共享和技术转让,使发展中国家真正从深海资源中获益[9]。
4 中国在国际海底治理中的立场与作为
作为国际海底事务的重要参与者和最大勘探合同持有者,中国在深海采矿治理中扮演着关键角色。中国在国际海底管理局的立场和行动,既反映了新兴大国对全球海洋治理的诉求,也体现了对深海生态环境保护的责任担当。
4.1 “人类命运共同体”理念与国际海底治理
中国在国际海底治理中倡导“人类命运共同体”理念,这一理念与《联合国海洋法公约》确立的“人类共同继承财产”原则高度契合。
4.2 国内法规建设与担保国责任履行
中国是少数建立完善深海海底资源勘探开发国内法的国家之一,体现了对国际义务的严肃态度。
法律体系构建:中国在2016年颁布了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》,并于2017年颁布实施了《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》等3个涉及“区域”内勘探活动的规范性文件,形成完整的国内监管框架[9]。
担保国实践:作为承包者的担保国,中国先后为多家企业提供担保,与国际海底管理局签订勘探合同。无论在合同数量还是覆盖面积上,中国担保的勘探矿区均为各成员国之首[9]。中国积极履行担保国责任,为发展中国家提供深海勘探技术培训,促进能力建设和科技合作。
4.3 参与规则制定与提供中国方案
中国深入参与ISA规则制定进程,贡献中国智慧和方案。
机构参与:中国代表在ISA法律和技术委员会、财务委员会担任委员,积极参与开发规章讨论[9]。
科学支持:中国强调开发规章应“借鉴各国有益经验”,推动建立科学合理的开发标准。中国大洋矿产资源研究开发协会(成立于1990年)长期开展国际海底资源调查,为全球深海科学研究提供重要数据支持[9]。
环保立场:中国一贯支持在保护好海洋环境的基础上开发国际海底矿产资源,同时主张通过国际合作提高海洋环境保护科技水平,为国际海底环保制度提供智力支持[9]。
在卡瓦略新任期内,中国可能进一步发挥桥梁作用——平衡开发与保护诉求,促进发达国家与发展中国家对话,推动建立公平合理、以科学为基础的深海采矿国际规则。
5 未来深海采矿发展的关键挑战与出路
深海采矿正处于历史性十字路口,卡瓦略的上任为重构开发与保护的平衡提供了契机。未来深海采矿的发展路径将取决于国际社会如何应对几个深层次矛盾,并在科学认知、风险管理和利益分配等方面取得突破。
5.1 科学认知与决策紧迫性的矛盾
深海采矿面临的核心困境是科学认知严重滞后于决策需求。
决策悖论:一方面,能源转型急需关键矿产;另一方面,仓促决策有可能导致不可逆的生态损失。卡瓦略的科学背景为解决这一困境提供了新思路——推动ISA成为深海科学平台,整合全球研究资源填补认知空白,使决策建立在可靠的科学认知基础上。
5.2 国际协调机制的有效性挑战
现有国际治理框架面临碎片化风险和执行力挑战。
单边行动威胁:美国作为非《联合国海洋法公约》缔约国,可能通过国内程序授权深海采矿,绕过ISA监管[2]。这种单边行动将破坏“人类共同继承财产”原则,导致资源争夺和监管套利。
机制协同需求:2023年《海洋生物多样性协定》(BBNJ)的通过,要求ISA与新兴条约机构加强协调。正如联合国法律事务副秘书长米格尔·德·塞尔帕·苏亚雷斯所言:“这种协同作用必须通过加强合作与协调来支持”。据2025年6月13日结束的第三届联合国海洋大会消息,目前提交BBNJ协定的已有50国,另有15国作出了批准承诺。根据规定,BBNJ协定将在获得60个缔约方后120日正式生效[13]。
执行监督短板:即便规章出台,如何在远离陆地的公海有效监测执法仍是巨大挑战。卡瓦略强调的“透明和问责”原则需转化为具体机制,如第三方监测、遥感监督和公民社会参与等。
5.3 利益分配与技术公正的平衡
实现“人类共同继承财产”原则需要创新利益分享机制。
经济收益分配:现有分配制度缺乏具体操作规则,需设计公平的税费制度和经济援助机制,确保资源收益公平惠及发展中国家[9]。
能力建设与技术转让:卡瓦略重视的“能力建设与技术转让工具”需超越形式承诺,建立切实可行的机制,如联合研究、技术共享平台和人才培养计划。
知识共享惠益:除经济收益外,深海科学研究产生的知识成果应作为重要惠益形式。建立开放科学平台,使各国特别是发展中国家能够获取研究数据和成果,是落实“共同继承”原则的关键维度。
5.4 可持续路径的阶段性方案
基于当前态势,深海采矿的未来发展可能呈现阶段性特征。
近期(2025—2027年):聚焦科学研究与规章完善。在卡瓦略领导下,ISA可能推动“科研先行”策略,设立国际研究计划,填补关键生态知识空白;同时完成首部采矿规章,但环保标准显著提高,商业门槛相应提升。目前的法律真空状态仍在倒逼采矿规章的及早出台。今年央视记者专访卡瓦略时,她就强调ISA已接近完成其监管框架的制定,国际海底区域内矿产资源开发规章即将出炉;她还就美国试图绕过ISA监管允许单边深海采矿的行为进行了谴责,认为单边行为不仅可能引发生态灾难,而且对地缘政治层面的破坏更为严峻,会直接动摇国际法的根基。
中期(2028—2030年):有限示范与严格监测。在生态风险较低区域批准小规模示范项目,积累环境管理经验;强化独立监测和国际监督机制,验证开采技术的环境表现。
长期(2030年后):基于证据的审慎发展。根据科学研究和小规模项目经验,决定是否及如何在更大范围推广深海采矿;同时,陆地矿产开发、循环经济和替代技术发展将重塑资源供需格局。
卡瓦略在2024年ISA报告发布时强调:“在各国考虑批准2023年协议时,重要的是仔细考虑这些多样化的组织、机构和流程如何最好地为其有效实施做出贡献”。这一思路预示着她将推动一种协作式、证据导向的治理模式,为深海采矿在生态边界内的发展提供可能性[5]。
深海采矿的未来不仅关乎矿产供应,更是对人类能否以智慧和克制管理全球公域的深刻考验。卡瓦略的上任为这一历史性挑战注入了科学理性和全球视野的新希望,但真正的解决方案仍需国际社会各方的诚意合作与创新勇气。