0 引言
海底电缆管道是重要的海洋基础设施,在全球通信、能源传输等领域发挥着不可替代的作用。1858年第一条连接欧洲和北美洲的大西洋电报电缆铺设成功,开启了人类远距离通信的新纪元;1954年第一条海底油气管道在美国墨西哥湾建成,标志着人类对海洋资源的开发利用进入全新阶段。发展至今,海底电缆管道不仅支撑着全球数字经济的运行,保障着各国之间的信息交流与经济合作,还在能源供应等方面发挥着关键作用,是海洋经济发展的命脉之一。
作为重要的线性基础设施和产业,海底电缆管道拥有多重属性。首先,独特的长距离用海方式,使其在空间管理上(尤其是在近岸海域)与其他开发活动矛盾重重,是海域管理的重点和难点;第二,作为关键基础设施,海底电缆管道在国际通信、海洋经济、海岛“三通”、军事保障及科学研究等领域发挥着重要作用;第三,海底电缆管道是国家产业能力的核心体现,尤其是在国际通信光缆、深海管道铺设等领域,其产业链水平直接体现国家的科技创新和高端装备制造能力,且目前仍存在若干“卡脖子”技术难题;第四,由于涉及海洋能源命脉控制和国际通信链路,海底电缆管道与国家安全息息相关;最后,海底油气管道、化工管道及排污管道等设施的运行直接关系海洋生态安全(表1)。
表1 海底电缆管道的多重属性Tab.1 Multiple attributes of submarine cable and pipeline |
| 属性 | 空间管理面临挑战 | 社会经济发展的 重要基础设施 | 代表国家产业能力 | 事关国家安全 | 生态环境高度敏感 |
|---|---|---|---|---|---|
| 具体内涵 | 长距离用海方式较为特殊,极易和其他活动产生空间冲突。 | 在对外通信、海洋经济、海岛“三通”等领域发挥着重要作用。 | 产业链要求高,相关设计、材料、施工、维修等环节具有较高的技术门槛。 | 与国家信息安全、能源安全息息相关。 | 海底管道输运的油气、化工产品或污染物一旦泄露,将对海洋生态环境造成重要影响。 |
| 举例 | 广东汕头登陆的国际光缆与海上风电冲突严重,影响各自建设。 | 海洋油气开采、海上风电等建设均依赖海底电缆管道。 | 深海油气管道建设能力体现一个国家的海洋工程综合水平;华为在海缆传输领域的光通信技术具有全球领先水平[1]。 | 美国“上游计划”(Upstream)直接在海底光缆登陆站点实施数据抓取,进行大规模窃听[2]。 | 北溪管道爆炸使得大量甲烷进入大气,引发生态担忧。 |
我国作为海洋大国,海底电缆管道的建设与管理对国家社会经济发展意义重大。近年来,我国海底电缆管道数量稳步增长,新产业不断涌现,但相关的管理政策和制度建设还存在一定滞后性,长此以往,将制约海洋经济发展。深入研究我国海底电缆管道管理政策的演进历程、现状与问题,探索优化路径并提出系统性建议,对于保障我国海底电缆管道有序建设与安全运行、促进海洋经济可持续发展、维护国家海洋权益与国家安全具有重要的理论和现实意义。本文聚焦海底电缆管道的行政审批、保护管理、空间管制、国家安全四个方面,通过梳理国际法框架和国内政策体系的发展脉络,分析我国海底电缆管道管理的现状与问题,并提出针对性的优化建议,以期为完善我国海底电缆管道管理政策提供参考。
1 海底电缆管道管理政策的演进历程
1.1 国际法框架的形成
跨国海底电缆管道的建设往往关系到沿海国的主权、主权权利和管辖权的行使,涉及国际交流与合作、环境、政策、法律和技术等多个层面,是海洋领域的前沿问题,长期受到国际社会广泛关注。国际社会较早即针对海底电缆的管理问题制定了多项条约。《1884年保护海底电缆公约》是国际上第一个专门针对海底电缆保护的法律文件。此外,《1958年日内瓦公约》中也包含了关于海底电缆管道建设与保护的相关规定。
《1884年保护海底电缆公约》于1884年3月14日在巴黎召开的国际会议上通过,后于1886年和1887年进行了两次修订,缔约国有美国、阿根廷、奥地利、匈牙利、比利时、法国、德国、英国等30多个国家。《1884年保护海底电缆公约》是首个系统性保护海底电缆的国际条约,旨在规范海底电缆的铺设、维护及损害责任。公约规定,故意或因重大过失破坏海底电缆的行为需承担刑事和民事责任,但为救助生命或船舶安全导致的损害可豁免;铺设或维修电缆的船舶需遵守特定信号规则,其他船舶需保持安全距离;若船舶为避免损害电缆而主动牺牲自身设备,电缆所有人需赔偿其损失。公约还要求缔约国通过国内法实施上述保护规定,并允许其他国家加入。该公约为后续的国际法发展奠定了基础,确立了海底电缆作为全球通信基础设施的法律地位,其核心原则至今仍是维护海底电缆安全的重要依据。
1958年,联合国第一次海洋法会议上签订的《大陆架公约》和《公海公约》(合称为《1958年日内瓦公约》),吸收了《1884年保护海底电缆公约》的部分条款,并将其管辖对象扩展到了海底供电电缆和海底管道。虽然该条约的缔约国数量有限,但是其有关条款已经被多数国家认可和接受。《1958年日内瓦公约》首先从原则上肯定了各国在公海铺设海底电缆管道的自由,并对海底电缆管道铺设、管理和保护活动做出了具体规定,主要内容包括:已铺设电缆管道不受妨碍的义务、对故意或重大过失破坏行为进行制裁的义务、对损害承担赔偿的义务、以及因避免损害所致损失的补偿义务等。
《联合国海洋法公约》于1982年12月在第三次联合国海洋法会议最后会议上通过,并于1994年11月生效。中国于1996年5月批准了该公约。《联合国海洋法公约》吸收了1958年日内瓦《大陆架公约》和《公海公约》中关于铺设和保护海底电缆管道的规定,并按照领海、专属经济区、大陆架、群岛水域、公海等海域的不同法律地位,对海底电缆管道的铺设和管理活动做出了不同要求。在领海内,铺设海底电缆管道是国家主权范畴下管辖的事项;在专属经济区和大陆架内,《联合国海洋法公约》规定所有国家享有在专属经济区和大陆架铺设海底电缆和管道的自由,但不影响沿海国对进入其领土或领海的电缆或管道订立条件的权利;公约对公海部分海底电缆管道的保护和管理做出了具体规定,且这些规定同样适用于专属经济区。公约对沿海国、其他国家、海底电缆管道所有者和其它海上活动主体的权利义务也做出了具体的规定。
1.2 国内管理政策的发展历程
我国海底电缆管道管理政策的演变,伴随着社会经济发展与海洋开发利用而推进(表2)。我国最早关于海底电缆管道的政策文件是由国务院、中央军委于1973年发布的《关于颁发保护海底电缆规定的通知》。当时国内海底电缆数量很少,主要用于保障沿海岛屿战备通信和党政军民的基本通信需求,而海底管道几乎没有。随着改革开放和国民经济的快速发展,为了满足通信需求,自上世纪80年代以来,国内大陆-岛屿、岛屿-岛屿之间的同轴海缆逐渐增多。为了进一步保护海底通信电缆的安全,1982年国务院、中央军委发布了《关于保护通信线路的规定》,明确规定海底电缆两侧各二海里(港内为两侧各一百米)水域内禁止抛锚、拖锚、拖网捕鱼或进行其他危及海底电缆安全的作业,这是我国第一次明确提出禁止行为和范围。
表2 我国海底电缆管道法规政策发展阶段Tab.2 The development stages of China’s regulations and policies on submarine cable and pipeline |
| 时期 | 核心法规政策、文件 | 特点 |
|---|---|---|
| 政策萌芽期(1989年前) | 《关于颁发保护海底电缆规定的通知》(1973年) 《关于保护通信线路的规定》(1982年) | 关注通信海缆保护 |
| 建章立制期(1989—2004年) | 《铺设海底电缆管道管理规定》(1989年) 《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》(1992)年 《海域使用管理法》(2002年) 《海底电缆管道保护规定》(2004年) | 确立了完整的管理制度 |
| 产业发展期(2004—2016年) | 制度保障下产业高速发展 | |
| 改革完善期(2016年至今) | 《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》(2016年) 《浙江省海底路由“十四五”规划》(2021年) | 新形势下国家和地方关于行政审批、空间管理的变革 |
我国于1993年建成第一条国际海底光缆,与此同时,《铺设海底电缆管道管理规定》及其实施办法分别于1989年和1992年发布,明确了在我国内水、领海、大陆架铺设海底电缆管道活动,应办理路由调查勘测、铺设施工审批手续。为了更好地保护海底电缆管道,《海底电缆管道保护规定》于2004年颁布实施,为划定海底电缆管道保护区、解决海底电缆管道纠纷、追究海底电缆管道相关活动主体法律责任提供了制度保障。2002年,为全面加强海域管理,《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)颁布实施,根据该法,在我国内水、领海内铺设的海底电缆管道还需依法取得海域使用权。
此外,《中华人民共和国领海及毗连区法》规定,外国船舶在领海及毗连区享有无害通过的权利,同时明确外国船舶进入中国内水、领海进行海底电缆管道铺设活动应当经过批准,并须遵循有关法律规定。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》规定,我国对在专属经济区和大陆架从事海底电缆管道路由调查勘测和铺设施工活动有管理的权利,承认任何国家都有在专属经济区和大陆架铺设海底电缆和管道的自由,但铺设电缆和管道的路线必须经中华人民共和国主管机关同意,该法还明确了在海底电缆管道周边设置安全保护范围的规定。
《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海警法》《中华人民共和国电信条例》《电力设施保护条例》等也对涉及海底电缆管道的污染防治、相关船只作业与海上航行安全、执法及设施保护等方面做出了规定。
早期限于我国经济发展水平,缺少大型的调查和施工船只,需要借助外国船只进入我国管辖海域进行调查和施工作业,此事事关国家主权和安全,因此法规政策上的关注重点是对路由调查勘测和铺设施工这两类活动的管理。随着社会经济不断发展,相关政策法规逐步从安全保护、权属管理等多方面进行了补充完善。
2 我国海底电缆管道管理的现状与问题
经过数十年的高速发展,我国海底电缆管道在通信与数据传输、海洋经济、能源保障、对外交流等领域发挥了重要作用。但随着海洋开发利用格局和国际形势的改变,海底电缆管道的管理面临诸多问题。
2.1 行政审批制度有待完善
《铺设海底电缆管道管理规定》及其实施办法明确了在我国内水、领海、大陆架铺设海底电缆管道的活动,应办理路由调查勘测、铺设施工审批手续;明确了根据项目性质实施分级审批的架构,即原国家海洋局、海区局、地方海洋管理部门分别承担职责范围内海底电缆管道的审批管理。分级审批这一制度设计形成了层级清晰的管理体系,但在实践中面临挑战。
《铺设海底电缆管道管理规定》出台时间较早,在《海域使用管理法》实施之前,限于当时的技术发展水平,大型工程往往需要借助外籍船舶和施工设备,因此主要侧重于对路由调查勘测、铺设施工相关活动的审查,以维护国家权益和安全,同时也对项目的用海可行性、利益相关者协调、环境影响等提出了要求。随着我国产业能力的提升,目前施工船舶、关键设备等基本由国内企业承担,对于绝大部分海底电缆管道项目而言,面临的国家安全威胁较小。而在路由调查勘测、铺设施工审批中,针对用海可行性、规划符合性等方面的审查,在《海域使用管理法》实施后已通过用海审查进行严格管理,这导致在省管海域范围内,存在一定的多头管理、重复审批,客观上影响行政审批效率。此外,作为针对海上活动的管理,路由调查勘测、铺设施工许可与海事管理部门的水上水下作业和活动许可也存在部分重叠。尽管根据国家对行政管理审批事项的管理要求,目前已取消了内水、领海范围内海底电缆管道的路由调查勘测、铺设施工许可,但仍需在法规中予以明确,同时加强配套的监督管理。
国际光缆资深从业者,人大代表陈颖宇曾通过人大议案提交涉及行政审批的议案,认为国际光缆路由长,涉及其他行业用海以及新建项目,面临路由选择困难和审批周期长等问题,严重制约了我国国际通信的高速发展。目前我国已建成的上海崇明、上海南汇、广东汕头等国际光缆登陆站,出海口不断被各种海洋功能区挤占,新建海底光缆的路由选择和审批成为影响海底光缆建设周期的关键因素。近年来更有外国媒体恶意曲解,认为中国正通过冗长的审批流程和严苛的限制条件,阻挠行经南海的海底电缆铺设和维修计划,迫使电缆公司设计避开南海的铺设线路[3]。
2.2 保护管理机制亟须加强
《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(以下简称《石油天然气管道保护法》)不涉及海底管道,但明确了国务院可制定海上油气管道保护的规定。《海底电缆管道保护规定》由原国土资源部发布,立法形式为部门规章,法律效力层级较低,规定的法律责任及违法行为处罚力度较轻,对于危害海底电缆管道安全的行为缺乏威慑力,需要进一步明确有关法律责任,强化海底电缆管道保护管理以守护生产生活秩序、维护国家安全。
《海底电缆管道保护规定》虽确立了保护区制度,但存在条款规定冲突、概念界定不清以及保护范围过大等问题,导致其未得到有效落实。《海底电缆管道保护规定》明确了沿海宽阔海域、海湾等狭窄海域和海港区的保护区范围分别为500米、100米和50米,与《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》中提出的“凡需在海底电缆、管道路由两侧各二海里(港内为两侧各一百米)范围内从事可能危及海底电缆、管道安全和使用效能的作业的,应当事先与所有者协商,经主管机关书面批准后方可进行”的说法不一致,且沿海宽阔海域、海湾等狭窄海域和海港区概念界定不清,导致在操作层面很难对具体海域划定保护区范围。同时,由于近岸开发活动密集,而保护区范围内对其他用海活动具有排他性, 500米的保护范围过大,增加了路由选划和协调难度。此外,《海底电缆管道保护规定》对各管理部门在保护方面的职责规定不够明确,给实际的保护管理工作造成较大阻碍。
2.3 空间冲突缓解迫在眉睫
随着海洋开发利用活动的多元化,我国近海海域已形成复杂的空间利用格局,海底电缆管道面临的空间资源竞争日益激烈。目前我国的海洋空间规划中没有对海底电缆管道开辟专门的功能区,一般来讲,各功能区都可以兼容海底电缆管道用海,仅在兼容的宽容度上有差异,如工矿通信用海区、渔业用海区一般为鼓励通过,而海洋生态控制区、交通运输用海区则需尽量避让。这种粗放的管理模式在一定程度上是简单高效的,但空间资源的有限性和开发活动的快速扩张形成了矛盾,需要更加精细化的管理模式来强化顶层设计,并进行约束。
海域空间资源配置现状与集约节约用海要求之间的矛盾加剧。当前海底电缆管道缺乏专属功能区,建设单位路由选择多以成本为导向,忽视集约节约用海原则,导致管线无序叠加、海底空间碎片化。国际光缆登陆段尤为典型,可用海域大幅缩小,不仅制约自身发展,还挤压渔业、航运等其他用海活动空间。随着深远海开发的不断推进,路由选址将更加困难。
海底电缆管道安全与人类活动冲突升级。渔业活动对海底电缆管道尤其是国际光缆的破坏长期难以根治,尽管主管部门与业主投入大量资源开展巡护与宣传,但海底光缆分布广、渔船活动随机性强的现实使防护效能受限。在我国上海崇明、上海南汇、广东汕头等国际光缆登陆站周边海域,由于光缆杂乱布设,与渔业作业区重叠,导致光缆断裂事故频发,已成为我国对外通信的重要制约因素。
管理机制与开发效率错位。以国际光缆为例,因路由跨越多类敏感海域(如海洋生态保护红线区、军事区、航道锚地等),审批流程需协调部队、交通运输等多个部门意见,而反馈延迟常态化导致行政审批周期冗长,严重影响项目时效性。路由空间上不集中,导致每一个项目都需要重新征求意见,不但浪费行政资源,也大大增加了审批时间。
2.4 国家安全与地缘政治面临挑战
尤其需要注意的是,近年来,中美两国在国际光缆领域的战略竞争日趋激烈,海缆因其重要的战略价值而成为美国打压中国的重要抓手。人类进入信息社会,人工智能、云计算、大数据等新兴技术都严重依赖数据,而国际光缆承担着95%以上的国际信息传输。海量数据正在成为重要的战略资源,海缆正在成为大国战略竞争的关键领域。为打压中国,美国屡屡借助技术“脱钩”、间谍潜艇监控、“第三方”力量等手段加大在该领域的对华战略竞争。美国在多条战线上相互配合、相互促进,打出一系列组合拳。以太平洋光缆网络(PLCN)为例,早在2019年,美国国会参议员反对管理部门给这条大部分已在太平洋海底安装完毕、长达近1.2万千米的太平洋光缆发放运营许可证,称这将“威胁到香港的自由和美国的国家安全”。通过一系列操作,由美国主导的PLCN光缆最终没有在中国香港登陆。上世纪90年代中期,美国情报机构就已基本掌握利用间谍潜艇进行海缆窃听的技术,此后其窃听技术日益成熟[7]。
此外,美国通过自身影响力,要求其核心盟友和关键伙伴在海缆领域避免与中国企业展开合作,阻挠中国推进“21世纪海上丝绸之路”。如在越南、所罗门群岛、巴布亚新几内亚等多个国家和地区的海缆建设项目中“软硬兼施”,阻碍我国海缆建设承包商华海通信参与相关项目。
作为关键的基础设施,海底电缆管道已成为大国博弈的新焦点。在百年未有之大变局加速演进的背景下,我国也面临特殊的国家安全和地缘政治挑战。如南海既是国际海缆的关键通道,又是主权争端的焦点区域,加上一些国家恶意指指点点,复杂的国际环境客观上增加了跨境项目的政治风险。又比如国内长距离海底管道的保护体系尚未纳入国家关键基础设施防护框架,在极端情景下的应急方案储备不足。
3 我国海底电缆管道管理政策的优化路径
基于当前海底电缆管道管理在行政审批、保护管理、空间冲突、国家安全四个方面面临的挑战,亟需系统性、前瞻性地优化管理政策体系,通过聚焦制度重构、系统保护、空间治理、安全保障四个维度,实现精细化管理与高效能治理。
3.1 行政审批方面
《铺设海底电缆管道管理规定》及其实施办法出台已三十多年,我国的海洋经济建设和综合管理都发生了翻天覆地的变化,《海域使用管理法》的出台,标志着我国的海域管理进入了全新阶段。因此,《铺设海底电缆管道管理规定》及其实施办法中涉及海底电缆管道行政审批及监管等的相关内容需要和《海域使用管理法》相衔接。尽管国务院行政审批制度改革有关决定已明确取消内水、领海范围内海底电缆管道的路由调查勘测、铺设施工行政许可,但仍需在法规中进行明确,对细节进行系统阐述;对于纳入海域使用管理的,可作为海域使用可行性支撑内容。对于超出内水、领海范围的海底电缆管道项目,应该立足自然资源部职责并适应时代发展需要,将路由调查勘测和铺设施工许可由侧重“作业活动管理”转变为侧重“路由空间管理”,同时体现我国在国际光缆建设方面的开放态度。《铺设海底电缆管道管理规定》法规修订已连续多年列入自然资源部年度立法工作计划的研究类项目,有必要加快修订步伐,加强与其他法律法规的衔接与融合,进一步优化海底电缆管道审批管理。
3.2 保护管理方面
2004年以部门规章形式印发的《海底电缆管道保护规定》法律位阶较低,且长期未修订,已无法适应新形势、新要求。同时,《石油天然气管道保护法》第五十九条提出“国务院可以根据海上石油、天然气管道的具体情况,制定海上石油、天然气管道保护的特别规定”。孟婕等[8]梳理了我国海底电缆管道保护管理立法和管理现状,从编制海底电缆管道路由廊道规划、提高对违法行为罚款处罚力度、建立海底电缆管道监管制度体系等方面提出加强保护管理的建议。王秀卫[9]认为现有国际条约对海底电缆的保护设置基本规范但仍显不足,有必要在立法、执法、司法等领域促进对海底电缆的共同保护。将涉及海底电缆管道保护的相关内容融合进《铺设海底电缆管道管理规定》,一方面可以提高保护管理的法律位阶,另一方面,保护管理和铺设管理的相关内容可以更好协调、互相促进。新法规应进一步明确保护区的具体范围和禁止行为,使其兼具科学性、实用性和可操作性。保护区范围和海域使用确权范围的关系也需要进一步明确、细化,并针对具有特殊保护价值的海底电缆管道加以差异化保护。根据实践经验,保护区范围过大实际上会制约路由选划和保护区的划定,因此,应践行集约节约用海理念分类实施,在基本满足保护需求的前提下,尽可能减小保护区范围。海底电缆管道所有者要落实海底电缆管道安全保护主体责任,选择自然条件适宜的管线路由,从源头上减小安全风险,同时建立健全相关内部管理制度,保障海底电缆管道保护经费投入,加强监测巡护、检测维护、应急和事故处置能力建设。
3.3 空间冲突方面
规范各类海上活动,缓解空间矛盾,保障其安全性和可持续性,是实现海域有效管理的重要目标。胡恒等[10]在海岸带规划分区体系中提出了电缆管廊生产空间的概念,强调了电缆管廊在海岸带规划中的重要性。李彦平等[11]从海域空间资源配置的角度出发,提出了海底电缆的用海策略,强调了合理配置海域空间资源对于海底电缆管道建设的重要性。黄潘阳等[12]提出了海底电缆管道廊道规划的初步构想,并提出了规划需要遵循“技术可行、经济合理、海洋环境安全、施工及维护方便、节约集约用海”的原则,为海底电缆管道廊道规划提供了具体指导。张震等[13]提出应根据海洋开发利用活动的具体事项,重点关注有关登陆点、登陆段的路由规划,并与行业规划相适应。王鸣岐等[14]提出规划体系不成熟以及缺乏与陆域规划的衔接是当前海底电缆管道空间管理中存在的问题,强调海洋空间规划“多规合一”的关键在于理清规划层级之间、规划主体之间、海洋空间规划与其他涉海规划之间的关系。规划是解决空间冲突的重要手段,随着海域资源精细化管理要求不断提升,作为海洋空间利用的顶层设计,规划将是完善海洋治理体系的关键环节。对于海底电缆管道这类特殊的长距离用海形式,与其他用海活动的空间冲突是其“原罪”,需要采取针对性管理措施。实施路由的廊道规划具有多方面作用,首先,通过提前谋划布局,捋顺各类用海活动的空间关系,加强集约节约用海的同时减小用海矛盾,通过新建管线入廊、既有管线逐步归集的方式,释放连片海域资源供其他用途;其次,集中铺设海底电缆管道便于后期统一管理维护,各所有者形成合力,减少运营成本;最后,对于国际光缆这类审批时间较长的项目,提前谋划路由集中通道,可以缩短后期路由选线的技术分析和协调时间,从而大幅压缩审批时间。当前我国涵盖海域、海岛、海岸线的“多规合一”国土空间规划体系基本形成,将海底电缆管道路由规划纳入国土空间专项规划,将填补海底空间资源管控的制度空白,补齐海洋空间资源管控的“拼图”。
3.4 国家安全方面
在复杂多变的国际局势下,海底电缆管道作为关乎国计民生和国家安全的战略基础设施,应以总体国家安全观为统领,筑牢安全屏障。冯治中等[15]认为,北溪管道爆炸事件凸显了能源等关键基础设施的特殊重要性和极端脆弱性,需要引起高度重视。董汀[16]认为,由于海缆作为通信设施的特殊敏感性涉及国家安全,已引发国家间摩擦,中国政府需要全面有力地介入,才能实现国际海缆的优质布局,强健通信及所有相关产业的发展根基。在制度保障方面,应当加快修订《铺设海底电缆管道管理规定》,通过建立应急机制、提高刑责上限、完善国家安全审查等方式提升法规威慑力。在安全防护方面,可以探索将国际光缆、战略性能源管道等长距离海底电缆管道纳入国家关键基础设施名录,制定专项防护措施。在关键技术领域突破“卡脖子”环节,加速国产化替代,尤其是在海缆制造、中继器、水下机器人维修等核心技术方面,支持华海通信等中国企业参与国际标准制定。同时发展反监控技术,增强对海缆窃听和破坏行为的实时预警能力,定期开展护缆演习和实践,切实保障国际光缆安全。加强国际合作,突破地缘政治围堵,推动“海洋命运共同体”倡议,通过国际海洋信息共享、联合巡航等方式增强区域安全韧性。构建“技术自主+规则主导+安全协作”的综合防护体系,建立战略海底电缆管道的“安全屏障”。
4 结论
我国海底电缆管道管理政策经历了从无到有、从单一约束到全面规范的发展过程,并在本世纪初形成了较为完整的制度框架,反映海洋开发利用逐步繁荣与国家治理能力提升的内在要求。然而,既有法规出台时间较早,已滞后于当前海洋开发强度、技术发展水平、精细化治理需求和国际局势发展。面对日益复杂的海洋开发格局和不断上升的地缘政治风险,现行政策在审批效率、空间协调、统筹保护与应急响应等方面存在短板,特别是在国际光缆建设、维护等关键领域。为此,亟需加快修订《铺设海底电缆管道管理规定》,整合《海底电缆管道保护规定》相关内容以提升保护管理法律位阶,明确取消重复审批事项,强化与《海域使用管理法》等法律法规的衔接。未来,应将部分海底电缆管道纳入国家关键基础设施体系,推动建立统一高效的管理机制和安全保障体系。作为国家海洋治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,面对复杂环境,应坚持问题导向,通过法规制度的系统性重构、空间资源的精细化治理、保护能力的全方位提升,构建起与时俱进、高效韧性的海底电缆管道管理体系,保障海洋经济繁荣发展、维护国家安全。